作者简介：吕文利，中国社会科学院大学教授、中国边疆研究所研究员

 

【提要】《礼记》中的“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”为历朝历代统治者奉为治理边疆民族地区的圭臬，清代亦不例外。清初以因俗而治的策略把边疆地区纳入版图，真正实现了“大一统”格局，体现治理中妥协的智慧；清中叶边疆地区日渐稳定，朝廷逐步谋划“修教齐政”之策，通盘考虑边疆和内地治理，把中央权力进一步渗透到边疆地区，实现全国地方教化与治理的一体化发展，达到稳固统治的目的，形成治理的联动效应，体现治理中改革的智慧。“因俗而治”和“修教齐政”思想及阶段性实践是清朝边疆治理的核心逻辑所在，清朝通过“因俗而治”达致“修教齐政”，“修教齐政”是最终目的，“因俗而治”是达到“修教齐政”的桥梁，这一治理逻辑前后呼应，上下联动，形成“清朝方案”，成为边疆治理的宝贵历史经验，在中国历史上具有重要地位，值得我们深度总结。

【关键词】清代；治理思想；边疆治理；因俗而治；修教齐政

 

 

 

引言

  

近40年来清代边疆治理研究硕果累累，日渐形成边疆各个区域的治理研究及边疆治理制度研究的两大高地。关于边疆各个区域的治理研究，如蒙古、新疆、西藏，以及西南地区等成果丰富，先行成果对各个区域的治理实践着墨较多，但对区域之间的互动研究仍有待继续开发；关于边疆治理制度方面的研究，学界主要有盟旗制度、伯克制度、驻藏大臣制度、土司制度等研究，对于清代政策的地方性研究十分详细，但缺少必要的制度之间和区域之间的联系。由此可见，清代边疆治理研究虽然成果众多，但关于治理边疆的核心逻辑和上下互动关联，仍有较大的拓展空间。具体说来，即对于区域和具体制度的研究多，综合起来的研究少；个案研究多，理论建构少；零散、碎片化研究多，整体性、互动性研究少。显然，从长时段和大空间（横向的历史互动）的角度探讨清朝在历史实践中边疆治理的核心逻辑和发展阶段，仍是一项十分艰巨的学术任务。

  

毋庸置疑，中央与边疆的关系是边疆治理的核心关系。如何处理中央与边疆的关系，中国历朝历代积累了难得的历史智慧，正如钱穆所言：“能创建优良的政治制度来完成大一统之局面，且能维持此大一统之局面历数千年之久而不败。”概言之，从历史上看，传统治边思想和实践的关键就是在尊重边疆地区的边疆性、特殊性的基础上，实现集中性和统一性，达到上下良好互动的效能。这个思想渊源悠久，先秦典籍《礼记·王制》篇记载：“修其教不易其俗，齐其政不易其宜。”这不但是对其之前历史的概括，也成为此后历朝历代治理边疆民族地区的基本遵循，这是中国古代边疆治理的共性特征，清代尤其推崇这一治理理路，可以简称为“修齐思想”。戴逸先生认为，“在对待边疆和民族问题上，清朝的基本方针是‘修其教不易其俗，齐其政不易其宜’。中央特设理藩院管理少数民族事务，各少数民族地区根据不同情况设置不同的机构，给以程度不同的自治权，可以看作‘一国多制’。”一般来讲，中华人民共和国成立后，学者把“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”解读为“因俗而治”，如邵方认为，“先儒主张对待蛮戎夷狄要进行教化，而不要用强制手段去改变其风俗……‘修其教不易其俗；齐其政不易其宜’即‘因俗而治’的治理原则”，笔者认为，需要更加全面和完整地理解“修齐思想”，而非单向度的阐述。“因俗而治”的解读固然不错，但从清代实践和清人的认识来看，“因俗而治”只是在“不易其俗”“不易其宜”方面有所体现，而更重要的还是“修其教”与“齐其政”。简单地说，因俗而治是为了安民固边，并非治边之策的终止，而恰恰是起点，最终是要“修教齐政”。只有两者的完整结合，才是边疆治理的核心逻辑。

 

根据清朝的边疆治理实践，笔者认为，清代边疆治理的“修齐思想”有两个阶段：第一阶段是“因俗而治”，要顺利解决治理边疆的问题；第二阶段是“修教齐政”，要解决一体化的问题。当然，历史实践往往有着难以概括的复杂性，在有些边疆地区这两个阶段区分比较明显，有些边疆地区两个阶段的区分并不明显。

 

一、清代边疆治理的“因俗而治”思想及其实践

  

康熙三十年（1691年），康熙帝进行多伦会盟，对外藩蒙古喀尔喀部编旗设佐，此举标志着喀尔喀部的归附，在回京途中，康熙帝意气风发，对扈从诸臣说：“昔秦兴土石之工，修筑长城，我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较长城更为坚固。”随后，在面对古北口总兵官蔡元请修古北口长城的建议时，康熙帝谕大学士等曰：“蔡元所奏，未谙事宜。帝王治天下，自有本原，不专恃险阻。秦筑长城以来，汉、唐、宋亦常修理，其时岂无边患？明末我太祖统大兵长驱直入，诸路瓦解，皆莫敢当，可见守国之道，惟在修德安民，民心悦则邦本得，而边境自固，所谓众志成城者是也。”驳回蔡元所议。康熙帝在这里所说的，就是要争取民心，之所以说可以用喀尔喀蒙古等“防备朔方”，倚为长城，是因其民心在清朝，所以，康熙帝可以嘲笑秦、汉、唐、宋及明朝修长城之举，认为帝王治天下的“本原”在“修德安民”而已。

康熙帝御驾亲征蒙古准噶尔部噶尔丹时常与皇太子胤礽通信，康熙三十六年（1697年）康熙帝给皇太子朱批云：“从神木县至榆林之路皆系大沙山，甚为险恶，非兵行之地也。由此观之，古人拓土用兵，修建长城，天下脂膏，尽耗西北，亦不为过也。非今人之所能、仁者之所为者也。”康熙帝此意与其前几年认为修长城不若“修德安民”是一致的。

  

那么，康熙皇帝不修长城，而把蒙古倚为长城的自信从何而来？其所说的“修德安民”所指为何？这也是学术界关注的大问题，即清朝何以从东北的一个部落成长为一个强大的国家？目前，学术界较为认同的说法是“参汉酌金”，后金（清）统治者既强调他们是金朝的继承者，又着重学习中原的制度和文化。哈斯巴根经过研究认为，还应该有“蒙古因素”，清朝在入关前，满蒙关系经历了三个阶段，即满洲向蒙古学习阶段、满蒙同盟阶段和满洲贵族管辖蒙古阶段。笔者认为，清朝在由部落到国家的发展过程中，不仅与蒙古经历了这三个阶段，也经历了向明朝学习（以天聪五年建立六部为标志）及管辖孔有德等汉人降将阶段。这是一个从无意识学习到有意识模仿的阶段，也是一个由“革命者”向“统治者”转变的阶段，这个阶段的底色就是因俗而为、因俗而兴、因俗而治。

 

(一)对蒙古地区的因俗而治：有效促进了满蒙军事—政治联盟

 

努尔哈赤兴起时期，强敌很多，除蒙古诸部，即便在女真内部，竞争对手也很强大，努尔哈赤当时还无长远规划，只能“摸着石头过河”，“太祖能恩威并行，顺者以德服，逆者以兵临，于是削平诸部”，以恩威两手统一了女真诸部，其中“威”的一面即军事力量，而所谓“恩”的一面实际上主要利用了北方少数民族通用的惯习——盟誓与联姻等手段结成了联盟关系。

 

努尔哈赤在与蒙古诸部接触的过程中，也按各部通用的惯习解决问题。万历四十二年（1614年），蒙古内喀尔喀扎鲁特部贝勒钟嫩以女妻努尔哈赤之子代善，不久，该部内齐汗以妹妻莽古尔泰贝勒。万历四十五年（1617年），努尔哈赤又以侄女妻喀尔喀巴约特部台吉恩格德尔。至此，内喀尔喀五部中的二部首领都与努尔哈赤缔结了姻亲，而联姻结盟正是中国古代北方少数民族惯用的方式。明朝在北边任职多年的萧大亨曾记载：“尝闻虏之大举也，不缔盟与国，则藉援婚姻，合群虏而部署之，辄逾数月。始则虏王令人持三尺之挺，昼夜兼程谕诸部，约以某月某日集于幕中，敢有愆期者，必罹重罚。至期，诸部果毕至。”可见，姻盟已成为一种政治文化，在北方民族的政治生活中具有严肃性和重要性。

 

万历四十年（1612年），努尔哈赤听说蒙古科尔沁部明安之女“颇有淑范，遣使欲娶之。明安贝勒遂拒他部之请，送其女来。太祖以礼亲迎，大宴成婚”。万历四十二年（1614年），明安兄莽古思“以女归上子贝勒皇太极为婚。上命贝勒皇太极行亲迎礼，至辉发国扈尔奇山城，大宴成婚”。万历四十三年（1615年），明安之弟孔果尔“以女来归，上具礼迎纳焉”。由此可见，联姻作为联盟的手段，当时已为东北各族群普遍使用。及至万历四十四年（1616年）努尔哈赤建立后金后，满蒙联姻已渐成制度。清朝入关前，归附清朝的有24个部落，清朝与其中的17个建立了联姻关系，蒙古联姻部落占总部落数的71%。入关后，皇帝成为“天下”共主，联姻这种因俗而治的政策被定为国策，但由于满蒙地位的变化，“这种联姻实际已成了笼络蒙古领主贵族的一种恩赐性措施”。有清一代，“清皇家与漠南蒙古通婚的部落、人次最多，占二十几个通婚部落中的20个，通婚达515次，占总人次595次的87%”。

  

盟旗制度也是清朝对蒙古地区在从俗从宜的原则上制定的制度。清朝逐步统一蒙古各部之后，“在蒙古旧有的有划分游牧界限习惯的‘鄂托克’‘爱玛克’‘努图克’等组织结构的基础上，结合满洲八旗制度所建立的盟旗制度，是符合清朝统治者既‘因俗而治’，又‘分而治之’的经略理想的，也是最节约统治成本的制度”。清朝在入关前就在漠南蒙古地区编旗设佐，随着漠北、漠西蒙古的渐次归附，至乾隆中叶，漠南、漠北、漠西、青海等地所设扎萨克旗数达199个。

  

满蒙联姻制度、盟旗制度以及对蒙古王公的封爵、俸禄、朝觐、宴赉赐赉等制度构成了一个立体化的网络体系，有效促进了满蒙之间的军事—政治联盟，也有效促进了蒙古诸部对清朝中央政府的向心力，有力地促进了清朝实现和维护“大一统”的格局。

 

（二）对新疆的因俗而治：三种体制的实施

 

清朝对新疆的治理，亦有一个过程，一番考量。早在清朝入关后，西域叶尔羌汗国等就遣使通贡。清朝统治者特地颁诏于陕西等处：“西域三十八国部落之长，投诚归顺者，抚按官察实具奏，以便照例封赏。”“照例”即按明朝之例封赏。

 

哈密和吐鲁番在新疆东部，自古为兵家必争之地，亦为清朝和蒙古准噶尔部争夺的要地。时哈密头目为额贝都拉，号“达尔汉伯克”。“达儿罕伯（克）者，本回子头目，一名厄不都剌达尔罕伯（克）。初，服属于准噶尔，准酋遣之住牧哈密，有马数十匹，从者数十人，后牲畜渐蕃，人口亦众。”康熙三十五年（1696年），清军在昭莫多之战中大败准噶尔首领噶尔丹，额贝都拉趁机遣使奉表，贡驼马，归附清朝。翌年初，遣子郭帕伯克诱擒噶尔丹之子色布腾巴勒珠尔。哈密是进入新疆的第一站，对于额贝都拉的归附，清廷特别重视，在哈密施行什么体制，是康熙君臣考虑的重点。对于这个问题，康熙皇帝“下议政大臣等议”，经议政王大臣议论后奏称：

  

查额贝都拉诚心向化，屡擒噶尔丹使人来献，又奏言愿竭力效劳于圣上，殊为可嘉，应议叙以示皇上眷恤之至意。回子风俗与蒙古无异，应将伊属下人照各部落编为旗队，授达尔汉白克额贝都拉为一等部长，食俸掌印。又其子郭帕白克、白奇白克亦经效力，亦应授为二等部长，协理旗务。俟来年草青之时，理藩院差官二员，酌带肃镇识路之人，乘驿前住，同达尔汉白克额贝都拉，照定例分编旗队……

  

之所以把哈密照蒙古例“编为旗队”，即编旗设佐，最关键的原因是“回子风俗与蒙古无异”，所以要因俗而治，实行与蒙古地区一样的扎萨克制度。康熙君臣有这种判断是因为清廷早已知道，哈密和吐鲁番等地为成吉思汗黄金家族察合台后裔控制。在祁韵士所著《皇朝藩部要略》中记载：顺治三年（1646年），吐鲁番苏勒檀阿布勒阿哈默特阿济汗遣都督玛萨朗、琥伯峰等奉表进贡时，顺治帝谕曰：“吐鲁番，乃元成吉思汗次子察哈岱受封之地，前明立国，隔绝二百八十余载。今得幸而复合，岂非天乎？”康熙二十五年（1686年），吐鲁番使臣至，“表称臣成吉思汗裔”，这是康熙君臣判断“回子风俗与蒙古无异”的关键原因。第二个原因是额贝都拉曾被准噶尔部统治，其管理方式有蒙古化的过程，“达尔汉”就是蒙古化的封号，来自于准噶尔噶尔丹。这种蒙古化的过程从后来额贝都拉向康熙皇帝报告消息时，表称康熙皇帝为“主子”，自己为“阿勒巴图”也可看出。“主子—阿勒巴图”为蒙古政治文化，惠男经过分析后认为，“由于额贝都拉曾为准噶尔所属，深谙蒙古的社会和政治传统，这段故事促使康熙否决了兵部请加额贝都拉右都督的提议，选择对其施以与蒙古诸部相同的扎萨克旗制度。”第三个原因是清廷的政策储备不足，对南疆的伯克制度了解较少，但在蒙古地区行之已久的扎萨克旗制已经比较成熟，这种制度自治程度很高，可给哈密贵族以优待，达到拉拢的目的，“又能够最大限度地保留哈密维王的特权，给予其政治地位，从而对回疆尚未归附的其他维吾尔地区起到政治号召的作用”。

  

康熙三十七年（1698年），清政府授额贝都拉为“一等扎萨克，仍达尔汉号”，遣官赴哈密编旗设佐，哈密正式施行扎萨克体制。对吐鲁番亦是如此。康熙五十九年（1720年），清军征准噶尔，吐鲁番大阿訇额敏和卓率众归附。雍正十年（1732年），因额敏和卓“诚心归向我朝，努力奋勇，抗拒贼兵”，故封额敏和卓为“扎萨克辅国公”，并为避准噶尔侵害，令额敏和卓率所属一万余口，迁瓜州（今甘肃安西县境内），最后到达“男妇大小共八千一十三名口”。乾隆十九年（1754年），清廷正式编旗设佐，“遣官赴瓜州编旗队，置管旗章京、副管旗章京、参佐领、骁骑校各员，如哈密例”。

  

乾隆二十四年（1759年），清廷平定新疆大小和卓叛乱后，彻底统一天山南北地区，如何管理族群不同、风俗不同的天山南北地区，考验着清朝的智慧。清朝治理新疆的原则，也是“从俗从宜”思想，即因俗而治，在哈密和吐鲁番继续实行与蒙古地区一样的扎萨克旗制，在南疆地区实行伯克制，在汉人聚居区实行府厅州县制。清朝在统一新疆以前，南疆地区就实行伯克制度，仅伯克名称就有30多种。“伯克”一词主要指特权阶层或贵族，有时行政长官也用此号。明末，在新疆定居族群，如维吾尔、乌孜别克社会中，“伯克”一词就已成为对官吏的泛称。清朝统一新疆后，因俗而治，在南疆地区仍设伯克制度进行管理。

  

乾隆二十三年（1758年）在征大小和卓时，形势比较乐观，乾隆君臣开始考虑后续治理办法，乾隆帝看完陕甘总督黄廷桂奏折后谕曰：

 

回部与伊犁不同，伊犁入我版图，控制辽阔，不得不驻兵弹压。至回部平定后，不过拣选头目，统辖城堡，总归伊犁军营节制。即从前准噶尔之于回人，亦祗如此。可传谕兆惠，将来办理回部，惟于归顺人内，择其有功而可信者，授以职任，管理贡赋等事，具奏请旨。至伊犁则必需大兵驻防，现在作何筹画，且由近及远，以次屯田，俱著于平定后，一并详悉妥议具奏。其驻防伊犁大臣，即兼理回部事务。

  

由这个谕旨可以看出，乾隆皇帝思路很清晰，他把“回部”与伊犁相比，认为平定蒙古准噶尔部后，伊犁面积广阔，必须派兵弹压，并设伊犁将军驻防；而“回部”地区，相对容易治理，平定大小和卓后，“拣选头目，统辖城堡，总归伊犁军营节制”，即以当地人管当地事，“于归顺人内，择其有功而可信者，授以职任，管理贡赋”，施行因俗而治之策。

 

此后，针对定边将军兆惠奏称“抚定回城”，以当地对清朝有功的贵族鄂对为总管的方案，乾隆皇帝明确谕示：“现在招徕新附，令鄂对暂行管理尚可。若平定叶尔羌、喀什噶尔，办理安插回众时，朕意不必用回人为总管，仍循其旧制，各城分设头目，统于驻扎伊犁之将军，再于库车，派大臣一员管理。”不以鄂对为总管，实际上还是防止权力过于集中，对“大一统”局面产生威胁。

 

乾隆二十六年（1761年），在处理完莽噶里克事件后，乾隆皇帝进一步明确自己的思想：“从前办理回人莽噶里克后，因伊属人无所统束，暂令安插吐鲁番，交额敏和卓管理。今大功告成，回部皆朕臣仆，自应各率其属，不相兼并，朕意将此项回人内，择其贤能者，授为伯克等职，仍安插原处，查明旧日赋役，照例供办。”乾隆皇帝明确提出在南疆地区仿照原有伯克制度，设立伯克，让其“各率其属，不相兼并”。按照这一思路，清朝在南疆地区设置了伯克制度，但有所损益，进行了改革。改革的主要内容是：废除伯克世袭制度；伯克的任免、资格、任期由参赞大臣和驻扎大臣提名呈报；制定伯克回避制度；实行政教分离政策；明确规定伯克的品级与养廉；确定伯克入觐制度；同时废除了原来的“回字铁石图记”，对各城伯克“照各边省土司之例”给与印信，印信“皆由部铸颁给，兼满洲字、蒙古字、回子字”，按照品级分别大小，“以别等威”。

  

在乌鲁木齐、巴里坤等汉人比较集中的地区，设府厅州县管辖，而“在建置之初，体制简陋，仅派驻同知、通判和巡检等辅助性文员经理”。随着人口渐多，郡县制的实施条件也日渐成熟。乾隆三十八年（1773年），“清朝于乌鲁木齐设立镇迪道，道员驻巩宁城。镇迪道下设镇西府、迪化直隶州；镇西府下辖奇台县、宜禾县；迪化直隶州下辖阜康县、昌吉县、绥来县（今玛纳斯县）和呼图壁巡检、吉木萨县丞；另外在精河、库尔喀喇乌苏（今乌苏县）、喀喇巴尔噶逊（今乌鲁木齐县内）设立粮员。此外，巴里坤改为知府，奇台、哈密、辟展‘均归巴里坤新设知府管辖’。”府厅州县制的推行无疑是按照当地汉人聚集的情况因俗而治的结果，此后，随着汉、回等人口的不断增多，府厅州县又有所扩大。

 

（三）对西藏地区的因俗而治：尊崇藏传佛教与依托藏地贵族

  

万历六年（1578年），蒙古土默特部俺答汗与三世达赖喇嘛在青海相会后，藏传佛教成为蒙古社会的普遍信仰。明人萧大亨记载了当时蒙古人崇尚佛教的现状：

 

夷俗彍悍，不可化诲久矣。比款贡以来，颇尚佛教。其幕中居恒祀一佛像，饮食必祭，出入必拜。富者每特庙祀之，请僧讽经，捧香瞻拜，无日不然也。所得市银，皆以铸佛、铸浮图。自虏王以下至诸夷，见佛、见喇嘛，无不五拜五叩首者，喇嘛唯以左手摩其顶而已。且无论男女老幼，亦往往手念珠而不释也。又有以金银为小盒，高可二三寸许，藏经其中，佩之左腋下，即坐卧寝食不释也。曩俺答在时，往西迎佛，得达赖喇嘛归，事之甚谨。

 

后金（清）统治者对藏传佛教的认知是从其邻居、后成为盟友的蒙古人那里首先体认到的。当时很多出身于藏族的大喇嘛活跃在东北一带，受到蒙古各部的尊崇，形成了一定的势力。努尔哈赤和皇太极父子注意团结这一力量，优待大喇嘛，建立寺庙。对喇嘛的优待政策产生了广泛的社会影响，很多喇嘛携带人口投奔而来，努尔哈赤和皇太极也由此赢得了蒙古人的好感。

 

随着满洲在东北的崛起，西北和西南政局也在发生剧烈变化。崇祯十五年（1642年），从西北打过来的蒙古卫拉特和硕特部占领西藏，其领袖固始汗与五世达赖喇嘛组成了甘丹颇章政权。清朝入关后，甘丹颇章政权需要清朝的支持，同样，清朝也想延请达赖喇嘛，以在意识形态上利用其力量笼络蒙古诸部。经过多年接触和联络，顺治九年（1652年）五世达赖喇嘛在众多蒙藏官员的陪同下，赴北京朝见顺治帝。此次会见后，在达赖喇嘛回程途中，清廷遣官员于代噶地方赏赐金印，封达赖喇嘛为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，同时敕封固始汗为“遵行文义敏慧顾实汗”，这实际是以中央名义封授达赖喇嘛为藏传佛教的宗教领袖，固始汗为西藏的地方领袖，中央依托蒙藏联合地方政权的形式管辖西藏，这也是因俗而治的策略。

 

和硕特汗王统治西藏的前四十年，地位比较稳定。但是，和硕特部固始汗于顺治十二年（1655年）去世，五世达赖喇嘛于康熙二十一年（1682年）圆寂，此后，固始汗的子孙和第巴的冲突成为西藏社会潜藏的不安定因素。康熙五十二年（1713年），康熙帝派人入藏册封五世班禅罗桑益喜为“班禅额尔德尼”，从此正式确立了“班禅额尔德尼”这个称号和班禅在西藏的政教地位。

 

康熙五十六年（1717年），准噶尔军队入侵西藏，和硕特部拉藏汗战败身亡。清政府于康熙五十七年（1718年）和五十九年（1720年）两次派大军进藏平乱。清军入藏，意义深远，康熙帝曾总结道：“前遣大兵进藏，议政大臣及九卿等俱称藏地遥远，路途险恶，且有瘴气，不能遽至，宜固守边疆。朕以准噶尔人等，见今占取藏地，骚扰土伯特、唐古特人民，再吐鲁番之人，皆近云南、四川一带边境居住，若将土鲁番侵取，又鼓动土伯特、唐古特人众，侵犯青海，彼时既难于应援，亦且不能取藏。”康熙五十九年，在康熙帝十四子允禵任统帅出征西藏前，康熙帝下诏封格桑嘉措为第六世达赖喇嘛，满足了蒙藏民众的诉求。此后，达赖喇嘛在清朝大军的护卫下进入西藏。康熙六十年（1721年）在驱逐准噶尔侵藏势力后，清中央趁机废除和硕特部在西藏建立的地方政权，改由中央直接任命的几名噶伦共同负责西藏地方政务，从而进一步加强了中央对西藏的施政。

  

从清朝册封达赖喇嘛、固始汗以及班禅来看，清中央政府在西藏实施的是因俗而治之策，和硕特拉藏汗败亡后，又设计出噶伦制，但这些噶伦都是当地贵族，即还是依托于当地僧俗贵族，本质上还是羁縻之制。这些做法，除稳定西藏外，还有一个重要原因，即乾隆皇帝所云“盖中外黄教，总司以此二人（指达赖和班禅——引者注），各部蒙古，一心归之。兴黄教，即所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之。”一语道破了清朝尊崇黄教（藏传佛教格鲁派）的根本目的，即蒙古各部以黄教为意识形态，将黄金家族的影响力相对化，纷纷建立“政教二道”的中心，清廷为了收束这些中心，必须要尊崇黄教。

  

（四）对西南地区的因俗而治：土司“照旧袭封”

 

清军入关后，在统一全国的军事行动中，不得不面对边疆地区数量庞大的土司。随着清军军事行动的展开，顺治二年（1645年）闰六月，招抚云贵右侍郎丁之龙条陈滇黔事宜，明确提出了“给土司敕印”的建议，承认土司在当地统治的合法性，这一建议实际上是“因俗而治”在土司地区最直观的反映。至顺治四年（1647年），清廷在战争中发现，土司与叛军的联结已成为平定、统治边疆地区的“心腹之患”。因此，顺治五年（1648年）十一月，清廷首次明确提出：“各处土司，原应世守地方，不得轻听叛逆招诱，自外王化。凡未经归顺，今来投诚者，开具原管地方部落，准与照旧袭封；有擒执叛逆来献者，仍厚加升赏。已归顺土司官，曾立功绩，及未经授职者，该督抚按官，通察具奏，论功升授。”由此可见，清廷招抚边地土司，最直接的目的即在于分化土司与叛军的联结，减少统一全国的军事阻力。在招抚政策下，边地土司纷纷来归，如顺治八年（1651年），“湖南保靖、永顺、桑植、茅岗、大旺、喇惹等土司，各献舆图板册，及元明两朝印式来归”；顺治九年（1652年），“天全六番、乌思藏、董卜、黎州、长河西、鱼通、宁远、泥溪、蛮彝、沈村、宁戎等土司，各缴前朝敕印以降”，等等。至顺治十年（1653年），清廷为尽快统一滇黔，再次提出了“各处土司已顺者，加意绥辑；未附者，布信招怀，务使近悦远来，称朕诞敷文德至意”的招抚政策。顺治十五年（1658年），在征滇战事如火如荼之时，顺治帝敕谕信郡王多尼、平西王吴三桂、征南将军赵布泰三路大军主帅：“湖南、四川、贵州、云南等处地方，所有土司等官及所统军民人等，皆朕远徼臣庶。”为此后清朝在西南边疆地区因俗而治施策奠定了思想基础。

 

平定三藩之乱后，清朝进一步巩固对西南地区的管辖。至雍正四年（1726年）鄂尔泰大规模改土归流前，清朝对主动归附的土司仍一一接纳，可见因俗而治的土司制度已成为清朝治理边疆地区的一项基本制度。有清一代，共设土司1779家，前明归降仍授原职的土司1078家，新设置的土司701家，充分体现了清朝的土司制度是对明朝土司制度的继承和发展，清朝“因俗而治”的治边思想也与明朝一脉相承。

 

二、清代边疆治理的“修教齐政”思想及其实践

 

中国古代王朝总希望以最小的治理成本达到最大的治理效能，并在这两者之间寻求平衡之道。对清朝而言，全国各地边疆各有不同的自然禀赋、风俗习惯和政治文化，因俗而治能以最小的治理成本获得最大的治理效能，但是因俗而治也使得清朝的中央权力在地方渗透受限，并可能出现尾大不掉的情况。“因俗而治”之策不是让地方无限制地发展，更不是没有中央约束与规划的发展。随着清朝实现“大一统”目标，以及经济实力不断增长，进行“修教齐政”的改革和实施“一体化”政策更符合清朝长治久安的长远利益。尤其在晚清随着西方殖民势力汹涌东来，清朝面临“数千年未有之大变局”，由原来的“防边”思想转为“边防”思想，对边疆“一体化”的改革更为迫切。

  

（一）在西藏设置驻藏大臣

 

雍正年间设置的驻藏大臣，是对西藏进行直接管辖的标志，但驻藏大臣和噶厦制的设置，则经历了一个政策不断调整的过程。和硕特部固始汗和五世达赖喇嘛相继去世后，西藏陷入动荡之中，为稳定西藏社会，康熙四十八年（1709年）清廷派户部左侍郎赫寿入藏协同拉藏汗处理西藏事务，这是清廷首次派官员入藏管理。当时的缘由是“青海众台吉等与拉臧不睦，西藏事务，不便令拉臧独理，应遣官一员，前往西藏，协同拉臧办理事务”。《康熙六十年（1721年）驱逐准噶尔侵藏势力后，改由几名噶伦共同负责西藏地方政务，但是，几名噶伦联合掌政的制度，容易造成代表不同的利益集团形成不同的派系，这一制度仅实行了六年。雍正五年（1727年），西藏贵族间为争夺权力地位发生内讧。鉴于此，雍正帝任命内阁学士僧格、副都统马喇为驻藏大臣，前往西藏直接监督西藏地方政府，调解噶伦间的矛盾，安定西藏政局。但是，在驻藏大臣抵达西藏以前，西藏发生变乱，爆发了一场历时一年的卫藏战争。西藏政局的变动，促使清朝政府重新考虑对藏的施政方针。因为准噶尔势力一直觊觎西藏，雍正帝就把西藏和准噶尔两个问题联系起来，通盘筹划，决定派兵入藏。

 

清政府派兵入藏后，处死变乱的噶伦阿尔布巴、隆布鼐、扎尔鼐等人，任命平叛有功的噶伦颇罗鼐总理西藏政务，并根据颇罗鼐的提议，任命色朱特色布腾和策凌旺扎尔为噶伦，两噶伦向总管全藏事务的颇罗鼐负责，事权专一，避免结党营私，实际上仍然假手于颇罗鼐统治西藏，此时的驻藏大臣对西藏政务起监督作用。雍正六年（1728年），清政府将打箭炉、里塘、巴塘等地划归四川，将中甸、阿墩子、维西等地划归云南，又从巴彦（今玉树）等处79族中划出40族归西宁办事大臣管辖，其余39族后归驻藏大臣管辖，从而明确了西藏地方管辖区的范围，奠定了此后西藏行政区划的基础。颇罗鼐对清政府忠诚恭敬，治理藏务功绩显著。颇罗鼐死后，其子珠尔墨特那木扎勒承袭爵位，与达赖喇嘛发生冲突，众叛亲离。乾隆十三年（1748年）珠尔墨特那木扎勒被两位驻藏大臣设计杀死，其部属亦杀害了驻藏大臣。清廷派四川总督策楞等赴藏平乱，乾隆皇帝给策楞谕旨云：

此措置唐古特一大机会也，若经理得宜，自可永远宁谧，否则久复别生事端。珠尔默特纳木札勒敢怀逆志，萌于地广兵强，事权专一。嗣此唐古特应多立头目，以分其势，尔等其详议善后事宜，为一劳永逸计。

 

藏地应多立头人，分杀其势。正当乘此机会，通盘筹画，务彻始彻终，为万全之计。 

 

现据达赖喇嘛奏请，立班第达为郡王，亦以藏众不可一日无人统率，为此权宜之计，若如所请，则数年之后，未能保其不滋事衅。朕意欲仿众建而分其势之意，另为筹画措置。

 

乾隆皇帝不断强调在西藏“众建以分其势”，说明决心很大。遵从乾隆帝的这一最高指示，乾隆十六年（1751年）二月初一日策楞抵达西藏后，提出“达赖喇嘛得以主持，驻藏大臣有所操纵，噶伦不致擅权”的改革藏政原则。在这一原则下，制定了“酌定西藏善后章程”十三条，主要内容即把藏王班第达降为噶伦，提升达赖喇嘛和驻藏大臣的地位，很多事务都需要达赖喇嘛和驻藏大臣商同办理。如：“凡地方之些小事务，众噶隆秉公会商，妥协办理外，其具折奏事重务，并驿站紧要事件，务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理，钤用达赖喇嘛印信、钦差大臣关防遵行。”“嗣后凡遇补放碟巴头目等官，噶隆等务须秉公查办，公同禀报达赖喇嘛并驻藏大臣酌定，俟奉有达赖喇嘛并钦差大臣印信文书遵行。”“嗣后凡碟巴头目等官，遇有犯法，或应抄没，或应革除，噶隆、代奔等务须秉公查明，分别定拟，请示达赖喇嘛并驻藏大臣指示遵行。”这些措施极大地提高了驻藏大臣的地位，在这一前提下，成立了噶厦政府。噶厦，即噶伦夏连杰（bkv-blon-shag-lhan-rgyas），是西藏地方政府最高世俗行政机构。这是清政府对西藏又一次的制度安排与体制变革，这一政教合一的体制在此后近二百年再未发生大的变化。这是西藏与清朝有联系始，清廷治藏政策不断调整完善的结果。噶厦政府设噶伦四人，其中僧官一人，俗官三人，四位噶伦地位平等，统一听命于达赖喇嘛和驻藏大臣，共同管理西藏地方行政事务。清廷的这一制度完全按照乾隆皇帝“众建以分其势”的原则设计，驻藏大臣可以更直接地统领、参与地方行政管理，并监督西藏地方各项事务，进一步增强和扩大了驻藏大臣的地位与权力。与此同时，噶厦三俗一僧的管理体制，又可避免权力过于集中。但此次改革也提升了达赖喇嘛的地位，此前仅为藏传佛教领袖的达赖喇嘛，恢复了一定的地方行政权力。

乾隆二十二年（1757年），第七世达赖喇嘛格桑嘉措圆寂，乾隆帝虽令第穆呼图克图摄政，实际上很多事情由驻藏大臣裁定和上报，进一步提升了驻藏大臣的地位。乾隆五十八年（1793年），驱逐廓尔喀后，颁行了“藏内善后章程”二十九条，明确规定：“驻藏大臣督办藏内事务，应与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，共同协商处理政事，所有噶伦以下的首脑及办事人员以至活佛，皆是隶属关系，无论大小都得服从驻藏大臣。”这一规定明确了驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼地位平等，是驻藏大臣全面掌管西藏政务的标志。通过此章程，驻藏大臣总揽了西藏地方人事、财政、军队、司法、外交及宗教监督等大权。

 

从入关后与西藏的接触，到一步步与时俱进的制度设计，可以看出清廷对西藏管理思想的变化，其中最主要的就是从羁縻制度到直接管辖，而直接管辖也经历了一个过程，设置驻藏大臣及其权力的不断扩大，说明了清廷在西藏的制度探索以及不断加强统治的决心。驻藏大臣、达赖喇嘛的分权以及噶厦制的设立，也是乾隆皇帝“众建以分其势”思想的实践，是对西藏直接管辖的体现。

 

（二）在西南地区改土归流

 

在西南地区施行土司制度是元明以来的政策，清朝入关后，为从俗从宜之计，于云南、广西并贵州、四川、甘肃部分民族聚居地区仍置土司管理。康熙平定“三藩”后，才真正面临如何管理土司的问题。针对官员们的意见，康熙帝总结说：“土司事宜，或云宜补流官，或云宜补土官，或云可令管兵，或云不可令管兵，种种陈奏不一。云南、贵州离京甚远，往来移文，多需时日，遣该部贤能司官一员，前往会同云贵督抚、提督酌量彼处情形，详加定议具奏，则一举可毕矣。”康熙皇帝根据各地的情况分别处理，或继续因地制宜，或改土归流。终康熙一朝，并未对整个土司制度进行改革，仍以因俗而治为主。但多年来，土司不法之事渐多，互相械斗，抢夺地盘，已成尾大不掉之势，雍正皇帝总结土司制度的弊端道：“向来云、贵、川、广以及楚省各土司，僻在边隅，肆为不法，扰害地方，剽掠行旅，且彼此互相仇杀，争夺不休，而于所辖苗蛮，尤复任意残害，草菅民命，罪恶多端，不可悉数。”这种局势严重威胁到清廷“大一统”的局面，改革势在必行。

 

雍正四年（1726年），云南巡抚鄂尔泰奏请西南地区改土归流曰：

 

臣以为改土归流，滇黔必以此为第一要务。改归之法，计擒为上策，兵剿为下策；令自投献为上策，勒令投献为下策。不劳师，不动众，上也；一鼓就擒，无需时日，亦不失为中策。现今镇沅土府，每年额征银三十六两，而实收者为二千三百四十八两；额征米一百石，实收者为一千二百十二石，是其输之国库者，十不及一二，百不及二三。改土归流后，对土司头人，但收其田赋，稽其户口，仍量予养赡，授以职衔，冠带终身，以示鼓励。令土司知晓强暴不如安顺，尽皆遵法输诚，不烦威力而边地粮饷亦不乏小补矣。

 

鄂尔泰此议不在一城一地之得失，而是站在中央的高度，对整个土司土官地区进行改土归流的顶层设计，深得帝心。雍正皇帝决定改土归流，由此拉开了西南地区大规模改土归流的序幕。清朝改土归流剿抚并用，并因地制宜。雍正一朝，共革除土司220家，其中云南17家，贵州15家，广西10家，四川69家，湖广109家。雍正朝大规模改土归流取得了很大成绩，大大压缩了土司控制地区。改土归流后，清廷对原土司地区进行了直接、有效的治理，以流官取代土司，废止土司各种陋规，实施与内地一体化治理，并派兵置守。这些措施促进了边疆地区的社会稳定和经济发展，增强了清朝的边防能力。迨至清末，清朝不断改土归流，扩大成果，促进了内地和边疆一体化的进程，遏制了西方殖民者的觊觎。

 

（三）清末边疆建省

 

清末西方列强以强硬态度纷纷抢占中国边疆，导致了严重的边疆危机。清朝之前对边疆地区的封禁、羁縻政策已经不合时宜，改革迫在眉睫，在边疆地区设立行省就是其应对危局的关键措施。

 

清朝在边疆地区的建省之议从新疆开始。光绪三年（1877年），左宗棠平定阿古柏乱后，认为“规模存乎建置，而建置因乎形势，必合时与地通筹之，乃能权其轻重，而建置始得其宜”，新疆地理位置非常重要，“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师”，故在当前的形势下，“省费节劳，为新疆画久安长治之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省、改郡县，事有不容已者”。因“新疆拟改设行省、置郡县，虽久安长治之良图，然事当创始，关系天下大局”，左宗棠：

 

故清廷把左宗棠之议发给总理衙门、军机处、六部、九卿、各省督抚，听取臣工意见。

 

光绪四年（1878年）十月，左宗棠上《复陈新疆情形折》，历陈新疆旧制弊端。一是“北路得之准部，南路得之回部，皆因俗施治，未能与内地一道同风，久已概为边地”。二是“将军、都统与参赞、办事大臣，协办与领队大臣，职务等夷，或皆出自禁闼，或久握兵符，民隐未能周知，吏事素少历练，一旦持节临边，各不相下，稽查督责，有所难行”。三是新疆“地周二万里，治兵之官多，治民之官少……北路粮员但管征收，而承催则责之头目；南路征收，均由回目阿奇木伯克等交官，官民隔绝，民之畏官，不如其畏所管头目。官之不肖者，狎玩其民，辄以犬羊视之。凡有征索，头目人等辄以官意传取，倚势作威。民知怨官，不知怨所管头目也”。四是“内地征收常制，地丁合而为一，按亩出赋，故无无赋之地，亦无无地之赋。新疆则按丁索赋，富户丁少，赋役或轻；贫户丁多，则赋役反重，事理失平，莫甚于此。货币之制，子母不能相权；争讼之争，曲直不能径达”。五是“官与民语言不通，文字不晓，全恃通事居间传述，颠倒混淆，时所不免。”他认为，设行省，改郡县有两个原因。一是北路“招徕开垦，户口渐增”，人口和耕地逐渐增加，“土客民人及遣散勇丁，领地耕垦，逐渐增加”，“非无可治之民”；南路较为富庶，“刘锦棠、张曜悉心经理，现委员开河引渠，清丈地亩，修筑城堡、塘站，铸钱征厘，百废肇兴，具有端绪。较之北路，尤易为功。”所以“南北开设行省，天时、人事均有可乘之机，失今不图，未免可惜。”二是上述弊端必须去除，“去其壅蔽，广置义塾，先教以汉文，俾其略识字义。征收所用券票，其户民数目，汉文居中，旁行兼注回字，令户民易晓，遇有舛误，即予随时更正，责成各厅州县，而道府察之，则纲目具而事易举，头目人等之权杀，官司之令行，民之情伪易知，政事之修废易见，长治久安之效，实基于此。”清廷以“刻下伊犁未经收还，一切建省事宜，尚难遽定”为由，推迟左宗棠建省之议。

光绪八年（1882年），清廷收回伊犁。刘锦棠遵旨拟设南路郡县，建议裁撤阿奇木伯克等官：“新疆各城向设阿奇木伯克等员，其职衔有三、四品者。见议建制郡县，拟设丞倅、牧令各员，官阶既非甚崇，若回官仍循旧章，殊有枝大于本之嫌，似宜量为变通，以归妥善。郡县设定后，拟将回官各缺暨阿奇木伯克等名目概行裁去。”光绪九年（1883年），清廷在新疆设省，设巡抚于乌鲁木齐，归甘肃总督兼辖，并设甘肃关外等处布政使一员，以镇迪道加按察使衔兼管全疆刑名驿传诸事。光绪十年（1884年）十月，清廷授刘锦棠为甘肃新疆巡抚，仍以钦差大臣督办新疆事宜，省会定于迪化（今乌鲁木齐）。光绪十三年（1887年），清廷决定将“所有伯克名目全行裁汰”，伯克制终为郡县制取代。至光绪二十九年(1903年)，新疆全省设4道、6府、11厅、2直隶州、1州、21县、2县丞。

 

新疆设省的过程，也促使清朝君臣通盘考虑在整个边疆设省的可行性。光绪十一年（1885年），中法战争结束后，清廷谕各督臣：“现在和局虽定，海防不可稍弛，亟宜切实筹办善后，为久远可恃之计。”时新疆建省已成定局，故无论督臣意见还是廷议意见，大多均建议台湾建省。光绪十一年九月，清廷定：“台湾为南洋门户，关系紧要，自应因时变通，以资控制。著将福建巡抚改为台湾巡抚，常川驻扎；福建巡抚事，即著闽浙总督兼管，所有一切改设事宜，该督详细筹议，奏明办理。”由此，台湾建省改制确立，刘铭传为第一任台湾巡抚。

 

此后，边疆地区建省改制渐成朝野共识，光绪三十二年（1906年）九月，徐世昌等奉命赴东三省考察政务民情，奏《密陈通筹东三省全局折》，此折在之前其他督臣动议东三省建省改制的基础上，又进一步提出改东三省将军军府体制为三省行省体制。光绪三十三年（1907年），清廷允准，谕称：“东三省吏治因循，民生困苦，亟应认真整顿，以除积弊而专责成。盛京将军著改为东三省总督，兼管三省将军事务，随时分驻三省行台。奉天、吉林、黑龙江各设巡抚一缺，以资治理。”东三省建省改制最终确立。

 

与此同时，清廷也筹议在内、外蒙古和西藏地区建省改制。光绪二十九年（1903年）初，湖南巡抚赵尔巽在其《通筹本计条陈》一折中建议将北部边疆内、外蒙古改建行省。清廷认为建省事体重大，经费浩繁，必须详慎察度，预筹布置，未便遽议施行。遂将其奏折下发给各路将军、大臣等讨论。唯乌里雅苏台将军、库伦办事大臣、科布多参赞大臣等外蒙大员表示反对，遂搁置此议。

 

此后，练兵处署军政司副使姚锡光、给事中左绍佐、黑龙江将军程德全、两广总督岑春煊、热河都统廷杰、察哈尔都统诚勋、绥远城将军贻谷及署归化城副都统三多、内阁中书章启槐等均建议在蒙古地区设省，并提出了不同方案。后清廷采纳程德全、贻谷等人提出的“注重漠南，以期渐进”的建议，暂缓在外蒙古地区设立行省，着重筹划在内蒙古设立热河、察哈尔、绥远三个行省。随着对蒙古地区建省改制的议论，清廷也在蒙古地区增设府、厅、州、县，为建省做准备，但宣统三年（1911年），辛亥革命爆发，清政府在内蒙古设省的计划遂搁浅。

 

 

 

在新疆、台湾、奉天、吉林、黑龙江等边疆地区先后建立行省的背景下，西藏建省的呼声也在不断高涨。光绪三十四年（1908年），川滇边务大臣赵尔丰在川边巴塘理塘推行“改土归流”，为建省做准备。宣统元年（1909年）二月，颁布《改土归流章程》，要求无论汉人、藏人，均为大清百姓，需要遵守中央的管理制度。经过这些改革，川边建省渐趋成熟。后清廷调任赵尔丰署理四川总督，傅嵩炑接任川滇边务大臣，拟就《代理川滇边务大臣傅嵩炑奏请建设西康省折》，建议设西康省，但西康建省的计划也随清政府的覆灭而搁浅。

 

结语

 

《礼记·王制》云：“凡居民材，必因天地寒暖燥湿，广谷大川异制。民生其间者异俗，刚柔轻重迟速异齐，五味异和，器械异制，衣服异宜。修其教不易其俗，齐其政不易其宜。中国戎夷，五方之民，皆有性也，不可推移。”正是“五方之民”皆有自己的风俗习惯，清政府在入关前后，顺势而为，在边疆地区实施了诸如满蒙联姻、盟旗制度、尊崇藏传佛教、伯克制、土司“照旧袭封”等有效的制度，将边疆地区顺利纳入管辖。待清朝对边疆地区统治稳定后，很多问题暴露出来，在宗教方面，西藏达赖喇嘛影响力越来越大；新疆伊斯兰教职人员权力越来越大，“捧经决案”“依经定罪”现象屡禁不止。在西南地区，一些土司势力越来越大，几成尾大不掉之势，威胁清廷的统治。如此种种，需要清廷“修教齐政”，大刀阔斧地进行改革，尤其清末面对边疆危机，更需要清廷由原来的“防边”思想转变为“边防”思想，设立行省制度，进行“一体化”改革。

 

对于“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”思想，清朝皇帝和大臣多有论述。乾隆皇帝在《喇嘛说》中，针对廓尔喀入侵事件，特意强调，“后藏煽乱之喇嘛，即正以法”，并进一步解释道：“若我虽护卫黄教，正合于《王制》所谓‘修其教不易其俗，齐其政不移其宜’，而惑众乱法者，仍以王法治之，与内地齐民无异。”乾隆皇帝认为，清朝“护卫黄教”，合于《礼记·王制》篇中“修其教不易其俗，齐其政不移其宜”的因俗而治精神，而“惑众乱法者，仍以王法治之，与内地齐民无异”，则应该符合“修教齐政”精神，无论犯法者身份多么特殊，都要以王法治之。在《喇嘛说》中，乾隆皇帝还说明设立金瓶掣签制度的来龙去脉，以防止政教合一局面的出现，并在最后说：“兹之降廓尔喀，定呼必勒罕，适逢时会，不动声色以成之。去转生一族之私，合内外蒙古之愿……”，亦强调金瓶掣签这一改革举措是“修教齐政”的重要举措。

 

在管理新疆“回疆”事务及伊斯兰教事务方面，清朝的总纲领就是“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”。清朝统一新疆后，因地制宜，在新疆南疆地区设伯克管理，颁布了《回疆则例》，应用于天山南部维吾尔人聚居区。在“修教齐政”方面，要求政教分离，伊斯兰教教职人员不得干预司法。但在穆斯林聚居区，“教典即法律”问题屡禁不止。同治元年(1862年)，清廷再次关注该问题，并严令永远禁止。同治十二年（1873年），针对个别下层官吏主张以“安插各回，令与汉民联亲，开荤食肉”的建议，左宗棠进行了驳斥，他说：“然独不闻‘修其教不易其俗，明其政不异其宜’乎？有天地以来，即有西戎；有西戎以来，即有教门。所应禁者新教，而老教断无禁革之理。”明确要因地制宜。但在一件修建清真寺请示的批复中，左宗棠又“修教齐政”，对清真礼拜寺的建筑型制作出了非常具体的规定：“清真寺规制，高广准照各神庙祠宇之式，高不得过二丈四尺，长宽不得逾十丈。头进为大门，两旁为厢房；二进为神堂，供奉穆罕默德神位；三进为经堂，以藏经典。二进至三进两旁为长廊，以居守庙之人。墙厚不得过二尺五寸，寺内外不得修建高楼，以示限制。”

 

在治理新疆方面，刘锦棠根据汉代班超、任尚等人的故事，将历史经验归纳为“宽小过，总大纲”，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，认为“军旅之后，荒远之区，尤当蠲除烦苛，与民休息，不可以常例拘也”。清人王樹枬等人在撰写《新疆图志》时，对清朝在新疆的“修教齐政”之策有所阐释，所谓“齐其政”，即“改行省，设官吏，而郡县之，以养以教，视同赤子”；所谓“修其教”，其要义即宗教不干预政治，需慢慢化之，“然而宗教、俗尚、伦理之间，未尝强而合也。饮食、衣服、言语、文字，未尝骤易而强之同也。齐之以政刑，化之以礼乐，深之以摩渐，需之以岁时，数百年后，用夏变夷之治，其庶有豸乎！”王樹枬等人的总结切中肯綮，抓大放小，有取有舍，上下衔接，有收有放，概括的不仅是解决新疆问题之道，也是解决所有边疆问题的关键所在。

 

如果拉长时间尺度，通过梳理中国历史上超过70年的“大一统”王朝就会发现，每个王朝其实都有“因俗而治”和“修教齐政”两个阶段，只不过清朝更为典型，具有突出的历史地位。清朝尽管是从东北一隅崛起的满族建立的王朝，但他们更好地延续了中国历朝历代的治理传统，并汲取以往的治理教训，将“因俗而治”和“修教齐政”治理逻辑有机结合，实现、巩固、维护了边疆的“大一统”格局。纵观清朝的边疆治理过程，其治理智慧在于，将各边疆地区纳入版图之后，主要实施“因俗而治”之策，体现治理中妥协的智慧；待边疆地区逐渐稳定，但也暴露出各种问题后，朝廷逐步谋划“修教齐政”之策，即把边疆和内地治理通盘考虑，把中央权力进一步渗透到边疆地区，实现全国地方教化与治理的一体化发展，达到稳固统治的目的，形成治理的联动效应，体现治理中改革的智慧。“因俗而治”和“修教齐政”思想及阶段性实践实为清朝边疆治理的核心逻辑，清朝通过“因俗而治”达致“修教齐政”，“修教齐政”是最终目的，“因俗而治”是“修教齐政”的桥梁。 

 

清朝的“修齐思想”及其“因俗而治”和“修教齐政”两个阶段的实践，是清朝治理边疆的经验总结，也是治理人口规模巨大国家的经验总结，更是历朝历代治理边疆层累经验的总结。中国传统王朝都面临边疆民族问题，而清朝在“因俗而治”和“修教齐政”上找到了平衡之术，此即清朝皇帝所用“执两用中”指导思想下的边疆治理之道，实践出了“清朝方案”，一定程度上实现了长治久安。清代边疆治理之道凸显出清朝在中国历史上具有重要的历史地位，这一课题值得我们深入思考，以为今天更好借鉴。

 

（本文原载《史学理论研究》2024年第1期，注释从略）